Les minima de pension devront évoluer en cas de changement de système de retraite

PARIS, 4 juin 2018 – Changer le mode d’acquisition des droits à retraite, comme le souhaite Emmanuel Macron, entraînera de facto la refonte des minima de pension et du minimum vieillesse, selon un document de travail du Conseil d’orientation des retraites (COR) qui étudie les conditions d’évolution de ces prestations dans le cadre d’un régime en points ou en comptes notionnels, examiné au cours de sa séance plénière du 24 mai 2018.

Le changement de mode d’acquisition des droits à retraite – dans un système unifié en points ou en comptes notionnels, où le rendement des cotisations est le même pour tous les assurés – conduirait à aménager voire à refondre totalement le dispositif des minima de pension, mais pas à le supprimer. En effet, dans un tel système unifié, explique l’instance, le cœur du dispositif n’opère pas de redistribution en fonction du revenu. Or, si la France veut continuer à protéger ses retraités de la pauvreté, la redistribution doit être réintroduite dans le système, estime le COR, grâce aux minima de pension.

Les objectifs des deux types de minimum et leur possible fusion

Actuellement, les dispositifs de minimum de pension (minimum contributif, minimum garanti, etc.) et de minimum vieillesse (Aspa) recouvrent des objectifs différents. Dans le premier cas, il s’agit d’assurer une pension minimale à des affiliés partant à la retraite au taux plein, mais ayant eu une carrière rémunérée à des niveaux de salaire faibles. Le minimum vieillesse, quant à lui, doit permettre d’assurer aux personnes âgées de 65 ans et plus un revenu minimal dès lors qu’elles n’ont pas ou peu cotisé. Le minimum de pension est un droit individuel contributif, alors que le minimum vieillesse est attribué sous condition de ressources en fonction de la situation conjugale, après prise en compte des droits à la retraite. À la question de savoir si la fusion des deux dispositifs est possible, le Conseil d’orientation des retraites s’interroge, en préliminaire, sur l’objectif à atteindre, car minimum de pension et minimum vieillesse se complètent. Tout d’abord, les deux dispositifs opèrent une redistribution en faveur des assurés à faible rémunération.

Mais minimum contributif et minimum vieillesse n’opèrent pas la même redistribution car ils « poursuivent deux objectifs distincts malgré leur ressemblance apparente ». L’objectif du minimum contributif est de réduire les inégalités de rémunération, et donc de pension individuelle, entre assurés. Celui du minimum vieillesse est de lutter contre la pauvreté des personnes âgées. La création d’un dispositif unique de minimum « remplissant si possible les deux objectifs » et incitant au travail est au cœur des préoccupations des auteurs de l’étude. Il s’agirait alors de créer une allocation unique dégressive, autorisant le cumul partiel entre pensions de retraite et minimum unique, sans prise en compte de la durée de carrière. Mais si les deux dispositifs sont maintenus, le COR propose de créer :

– une « garantie annuelle de points », permettant l’attribution d’un minimum de points lorsque le salarié a cotisé ou validé des droits non contributifs chaque année (ou par période infra-annuelle à déterminer) ;

– ou une « garantie globale de points », permettant à l’assuré d’acquérir un nombre minimal de points au cours de sa carrière, proportionnel à la durée de cette carrière.

Enjeux de l’évolution des minimums dans un nouveau système unifié

Selon le Conseil d’orientation des retraites, les objectifs de lutte contre la pauvreté et de réduction des inégalités entre retraités sont tous les deux remplis, dans les deux cas de figure précités, puisque l’assuré acquiert un montant minimal de pension si sa rémunération est faible, montant qui augmente en fonction de la durée de sa carrière. Mais la garantie annuelle de points a tout de même les faveurs des auteurs car elle respecte mieux la logique d’un système en points (ou en comptes notionnels) car les droits sont attribués en fonction des cotisations versées, sans référence à la durée de carrière. Problème : la garantie annuelle est « susceptible d’attribuer des droits au titre du minimum à des assurés à revenus élevés choisissant de réduire momentanément leur activité ».

D’autres interrogations ont été abordées comme celle du décompte de la durée de carrière, de l’articulation du minimum de pension avec les autres dispositifs de solidarité (droits au titre du chômage, droits familiaux) et la fixation d’un minimum moins généreux pour les travailleurs indépendants (en contrepartie d’un taux de cotisation réduit). La question du financement du dispositif se pose aussi. L’option proposée par le rapport est un financement interne sous la forme d’une cotisation de solidarité incluse dans les cotisations de retraite ou un financement externe par un organisme tiers (État, branches de la sécurité sociale, etc.) versant une contribution pour chaque assuré.